Tudo o que você sempre quis saber sobre a “Cidade do Povo”, mas teve medo de perguntar por telefone.

Por Gilliard Nobre Rocha[i]

 

Nosso Acre tem vivido dias bastante conturbados. Fala-se em crise institucional, em final do ciclo de poder exercido pelo Partido dos Trabalhadores e a Frente Popular do Acre, em possível falência dos setores econômicos do Estado. Inúmeras são as previsões, todas formuladas a partir dos acontecimentos iniciados com a deflagração, pela Polícia Federal, da chamada “Operação G7”, que no último dia 10 de maio, dentre outras medidas cautelares, prendeu 15 pessoas, entre empresários e secretários do Governo do Estado.

Mais recentemente, seguindo a norma de que não há nada ruim que não possa ser piorado, o Tribunal de Contas da União (TCU) determinou que os Agentes Financiadores (Caixa Econômica e Banco do Brasil) adotassem medidas no sentido de suspender as obras da chamada “Cidade do Povo”, projeto que visa construir 10mil casas populares, no âmbito do “Programa Minha Casa, Minha Vida” do Governo Federal.

Muitas pessoas têm se manifestado sobre tais acontecimentos, que envolvem quase que todas as empresas de construção civil de nosso Estado e repercutiram nacionalmente. Algumas se alegram por estarem presenciando um “momento histórico”, de “mudança de poder”.

Pouquíssimas pessoas, contudo, se manifestaram de maneira coerente (sem paixões pessoais ou ímpetos justiceiros) sobre o assunto, passando ao largo das questões técnicas, legais e históricas que lastreiam estes fatos. Tais questões precisam ser conhecidas por todos os cidadãos, como medida de justiça em seu sentido mais amplo.

Pois bem. Segundo se noticia (amplamente), toda a problemática que envolve a “Operação G7”, e também a intenção de “embargo” do TCU, seria decorrente de supostas irregularidades na seleção de empresas para execução das obras da “Cidade do Povo”. A suspeita levantada pela Polícia Federal, e que acabou servindo de argumento para a intenção de embargo do TCU, é de que haveria um cartel, formado por 7 grandes empresas de construção civil do Acre e subsidiado pela influência de alguns secretários de Governo, cujo objetivo final seria o direcionamento da “licitação” das obras da “Cidade do Povo”.

Mas em que consiste o “Programa Minha Casa, Minha Vida” do Governo Federal? O que os Agentes Financiadores (Caixa Econômica e Banco do Brasil) têm a ver com essa história? Por que o TCU pretende “embargar” as obras da “Cidade do Povo”? E, afinal, há ou não possibilidade de formação de “cartel” para execução das obras do programa?

Ouso responder, com conhecimento de causa, rogando que as futuras opiniões sobre o caso, que me sejam conhecidas, emanem de pessoas que, ao menos, saibam responder as mesmas perguntas.

O “Programa Minha Casa, Minha Vida” nada mais é do que um sucessor de um outro programa, ou seja, o “Programa de Arrendamento Residencial” (PAR) , ambos destinados a diminuir o déficit habitacional entre pessoas de baixa renda. Em palavras outras, não é possível entender adequadamente o “Programa Minha Casa Minha Vida” sem entender o seu antecessor, o PAR.

O Programa de Arrendamento Residencial, delineado na Lei 10.188, de 12 de fevereiro de 2001, visava conceder habitação digna a pessoas de baixa renda e a um preço acessível. Numa síntese, o PAR funcionava da seguinte maneira: uma construtora era selecionada pela Caixa Econômica Federal, sem licitação (por permissão legal – detalhe importante), para edificar habitações populares, desenvolvendo e executando um projeto específico de engenharia que deveria ser aprovado pela Caixa, condição para a liberação dos respectivos recursos. Inúmeras construtoras executaram inúmeros projetos habitacionais no Brasil no âmbito do PAR. As pessoas de baixa renda interessadas em adquirir os imóveis que seriam construídos deveriam constar de um cadastro que, em regra, era feito pela prefeitura do Município no qual se desenvolveria o projeto. Através de um convênio ou termo de cooperação com a Caixa, os municípios atendidos pelo PAR assumiam a responsabilidade de produzir um cadastro dos beneficiários do programa que deveriam ostentar a condição de pessoas de baixa renda, nos termos estipulados pelo programa.

Mas o programa deixou muito a desejar, não vindo a se concretizar no sonho prometido. Isso porque, em diversos Estados do País, há notícias de ações civis públicas e de improbidade ajuizadas, em razão de graves falhas cometidas no aludido programa. O maior problema do PAR foi a baixa qualidade técnica de muitas das construtoras contratadas pela Caixa. Empresas pequenas, sem lastro financeiro ou técnico que, por motivos óbvios, não tiveram o suficiente fôlego e acabavam por abandonar as obras.

Diante desse cenário, o Governo Federal abortou o programa de arrendamento residencial (PAR) e criou, então, seu substituto, seu sucessor, ou seja, o “Minha Casa, Minha Vida”, muito mais ousado e amplo, com investimento de recursos mais do que vultosos.

O “Programa Minha Casa, Minha Vida” consiste, a exemplo do PAR, em ação de cunho habitacional, lançado pelo Governo Federal em março de 2009, (Medida Provisória 459/2009, de março de 2009, convertida na Lei n. 11.977, de 07 de julho de 2009). A meta inicial do programa era de construir um milhão de novas moradias populares para as famílias de baixa renda até o ano de 2014. Com esse objetivo, iniciou-se uma primeira fase do programa com a meta de se contratar 400 mil unidades habitacionais. A segunda fase, a chamada “Fase 2”, tem como meta a produção de 860.000 unidades habitacionais até 2014, utilizando, para tanto, especificamente recursos provenientes do Fundo de Arrendamento Residencial – FAR (regido pela mesma Lei do PAR, Lei 10.188/01) . Atualmente, a meta do programa foi revista e busca-se a construção de 3 milhões de novas unidades habitacionais para a população alvo do programa.

Para que fosse possível atingir os objetivos determinados, o Governo Federal, o Ministério das Cidades e a Caixa Econômica Federal dividiram as tarefas e a execução dos trabalhos, criando formas e mecanismos para que os interessados em participar do programa pudessem se preparar e atuar ativamente.

A execução das obras dos empreendimentos contratados, a exemplo do PAR, é realizada por construtoras devidamente habilitadas e contratadas pelos Agentes Financiadores (Caixa Econômica Federal ou Banco do Brasil), que devem se responsabilizar pela entrega dos imóveis dentro dos prazos estipulados, prontos para moradia, legalizados e na qualidade esperada – lembrando que o principal problema do PAR foi o abandono das obras pelas construtoras que, sem lastro financeiro, se propunham a executá-las.

Sendo assim, não obstante o Governo Federal ser considerado o criador propriamente do programa habitacional, foi e é necessária a participação de outras instituições, inclusive da iniciativa privada, sobretudo no que tange à construção das unidades habitacionais. Somente através da comunhão de esforços e das competências dos participantes do programa se possibilitou a sua implementação, bem como a oferta dos imóveis chamados de “populares” para o público alvo.

As empresas do setor da construção civil desempenham fundamental papel no “Programa Minha, Casa Minha Vida”. Sem elas não seria possível a implementação dele e, portanto, foram criadas formas para atrair interessados –  desta vez com o cuidado de verificar o lastro financeiro destes interessados – que não fosse apenas a enorme demanda por imóveis de menor valor econômico agregado (p. ex., benefícios tributários).

As empresas interessadas em participar do programa, após serem selecionadas e habilitadas pela Caixa ou Banco do Brasil (por criterioso procedimento), participam na apresentação de propostas e na execução dos projetos aprovados para aquisição de unidades habitacionais na forma estabelecida pelas normas do programa. São elas, ainda, obrigadas a concluir e legalizar todos os imóveis construídos nos prazos determinados contratualmente.

Para aderir ao programa, por sua vez, o Município ou Estado (como no caso o Estado do Acre) se compromete a estabelecer e criar meios facilitadores para a implementação de projetos para o programa, indicando áreas com prioridade para receber os projetos, isentando os participantes de tributos, eventual aporte de recursos, indicação da demanda e de solicitantes para a venda dos empreendimentos e posterior execução do trabalho social junto aos beneficiários dos empreendimentos implementados. É de se esclarecer que, para que empreendimentos para o programa sejam iniciados em determinada região, deve o governo estadual ou o municipal interessado, firmar um Termo de Adesão com a Caixa Econômica Federal.

Uma vez firmado Termo de Adesão, a Caixa Econômica Federal passa a receber propostas de aquisição de terreno e produção ou requalificação de empreendimentos para análise, junto com a documentação necessária especificada em listagem própria, conforme as diferentes hipóteses (se documentação da empresa interessada em se habilitar, se do terreno/imóvel em análise, do vendedor de determinado imóvel etc.).

Uma vez analisada e aprovada a proposta, a Caixa (ou o Banco do Brasil) contrata a operação, faz o acompanhamento das obras realizadas pela construtora habilitada e destina os imóveis à população alvo do “Minha Casa Minha Vida”. No caso específico do “Programa Minha Casa, Minha Vida 2”, onde se enquadra a obra denominada “Cidade do Povo”, no Estado do Acre, há peculiaridade consistente na utilização de Recursos do FAR (Fundo de Arrendamento Residencial, regido pela mesma Lei do PAR, Lei 10.188/01).

As empresas que desejam contratar junto ao programa devem, inicialmente, buscar uma unidade da Caixa Econômica Federal devidamente habilitada para atendimento e análise prévia. Referida análise é feita pela Gerência de Risco de Crédito da Caixa e objetiva identificar se a empresa tem capacidade financeira e técnica para atuar no segmento da construção civil – lembrando, mais uma vez, que o principal problema do PAR foi o abandono das obras pelas construtoras que, sem lastro financeiro, se propunham a executá-las.

Uma vez certificada, a empresa está apta a obter financiamento para operar em diversos programas habitacionais da Caixa. As avaliações feitas pela Caixa são: “Avaliação Retrospectiva” e “Avaliação de Perspectiva”. Na primeira, verifica-se o desempenho da empresa mapeando o seu faturamento, seus custos, despesas operacionais, resultado líquido, solidez de ativos e capital de giro; Na segunda, ocorre o exame das posições da empresa, como carteira de recebíveis e saldos bancários. O resultado da avaliação feita pela Caixa gera um índice que possibilita a empresa operar em diversas linhas de crédito habitacionais. A certificação permite que a empresa utilize recursos subsidiados pelo Governo Federal, de modo a viabilizar a política de Desenvolvimento Urbano e Social. O mercado imobiliário denomina esta certificação como “GERIC”.

Importante destacar, ainda, que o programa estabelece regras e padrões, inclusive de custos, a fim de que os imóveis executados atinjam o fim proposto pelo programa. Utilizam-se os padrões com custos definidos e aferidos pelo Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – SINAPI, para todas as capitais do país, de modo que o custo de cada unidade (aí incluído o serviço da construtora) é pré-definido, não podendo ser nem inferior nem superior.

Uma vez aprovada, a empresa tem a prerrogativa de submeter seus projetos à Caixa para avaliação e possível contratação. Especificamente no “Minha Casa, Minha Vida 2”, onde se enquadra a “Cidade do Povo”, o fluxo operacional do programa, considerando o perfil familiar para renda bruta mensal de até três salários mínimos, e também considerando a doação de terreno pelo Estado ou Município, é relativamente simplificado: 1) O município ou Estado divulga e disponibiliza doação de terreno ao programa; 2) A Caixa Econômica seleciona projetos adequados ao programa, junto às empresas previamente habilitadas – conforme acima explicado; 3) Após a seleção da empresa (ou empresas), o Estado (ou município) doa a área do empreendimento ao FAR.

No caso específico da “Cidade do Povo”, o tão criticado Edital de Chamamento Público nº 1/2012 (procedimento diverso de licitação e utilizado em TODAS as obras do “Minha Casa, Minha Vida” espalhados pelo Brasil) objetivou apenas dar publicidade (em âmbito nacional – diga-se) da intenção do Governo do Acre em doar área de terra para a construção de 10mil casas no âmbito do “Programa Minha Casa Minha Vida”, sendo que as empresas interessadas deveriam estar devidamente habilitadas junto à Caixa, conforme acima explicado.

Não se trata, portanto, de licitação de obra pública, mas sim de obra particular (pertencente às construtoras), em parceria com o Governo do Estado (que doou o terreno e viabilizará a infraestrutura da via principal) e sob o financiamento e fiscalização dos Agentes Financeiros (Caixa Econômica Federal e Banco do Brasil).

Até aqui, leitor, estão respondidas as duas primeiras perguntas que foram feitas no início do texto. Se eu fui feliz em adequadamente respondê-las, e você de fato compreendeu a sistemática do “Programa Minha, Casa Minha Vida”, deve naturalmente refazer a terceira pergunta: Por que o TCU pretende “embargar” as obras da “Cidade do Povo”?

A resposta se resume a dois motivos: a) Segundo o nosso Tribunal de Contas da União, como o “Programa Minha Casa, Minha Vida” utiliza recursos do FAR (Fundo de Arrendamento Residencial), deveria haver mais rigor na seleção das empresas, sendo necessária a realização de licitação e não apenas um “simples credenciamento”, como ocorre em todo o Brasil; b) O critério de credenciamento das empresas interessadas em executar as obras do programa é mais rígido (isso mesmo) que o constante da Lei Geral das Licitações (8.666/93), fato que privilegiaria empresas grandes, em detrimento dos pequenos empreiteiros.

Ou seja: o TCU diz que o sistema de seleção “não é suficientemente exigente” – o que, segundo afirma, somente se garantiria com a realização de licitação – e, ao mesmo tempo, diz que “há exigências demais”, as quais acabam por mitigar as chances de participação das “pequenas construtoras”. Realmente é confuso.

Sem pretender valorar as razões que fizeram surgir a pretensão do TCU, é necessário explicar que o método por ele escolhido para atacar o que entende errado no “Programa Minha Casa, Minha Vida” (e aqui se diga que se trata de uma pretensão quanto ao programa em âmbito nacional, e não apenas no Estado do Acre) não está adequado.

Digo isso embasado na legalidade e na história. Na legalidade, ao afirmar que a “dispensa de licitação” para seleção das empresas está prevista no artigo 4º, parágrafo único da Lei 10.188/01, que reza que “as operações de aquisição, construção, recuperação, arrendamento e venda de imóveis obedecerão aos critérios estabelecidos pela Caixa, respeitados os princípios da legalidade, finalidade, razoabilidade, moralidade administrativa, interesse público e eficiência, ficando dispensada da observância das disposições específicas da lei geral de licitação”.Na história, ao perceber que o excesso de rigor no credenciamento das empresas que executarão as obras do “Programa Minha Casa Minha Vida” decorre, justamente, da má experiência com a anterior execução do “Programa de Arrendamento Residencial”, que como já explicado, teve como principal entrave o abandono das obras pelas construtoras credenciadas que, sem lastro financeiro, se propunham a executá-las. Nada mais natural do que terem os Agentes Financiadores se resguardado deste problema, aumentando o rigor (em todo o Brasil) na seleção das empresas que se propunham a executar obras no âmbito do “Programa Minha Casa Minha Vida”. Para mim, está bastante claro.

A partir daí, se temos fundamento histórico e, principalmente, se temos legalidade, é totalmente frágil a pretensão de embargo das obras da “Cidade do Povo”, ou de qualquer obra no âmbito do “Programa Minha, Casa Minha Vida”. Se o TCU entende que a Lei 10.188/01 “não é adequada”, por ferir princípios constitucionais insculpidos no artigo 38 de nossa Carta Magna, é claro que é esta (a lei) que deve ser atacada (pela via processual correta – para a qual, inclusive, o TCU não é legitimado – conforme artigo 103 da Constituição Federal), e não os destinatários desta lei, sejam os Agentes Financiadores, sejam as construtoras habilitadas que, aliás, poderão sofrer prejuízos irreparáveis se as obras forem canceladas.

Por fim, resta a última pergunta:Há ou não possibilidade de formação de “cartel” para execução das obras do “Programa Minha Casa, Minha Vida”, como a da “Cidade do Povo”? Digo, sem necessidade de maiores meditações, que não há!

Ora, ainda que tenha havido prévia “divisão de lotes” da “Cidade do Povo”, conforme vem sendo noticiado, tal fato não caracterizaria o crime de formação de “cartel”, tipificado no artigo 4º, I da Lei nº 8.137/90, como o “abuso do poder econômico, dominando o mercado ou eliminando, total ou parcialmente, a concorrência mediante qualquer forma de ajuste ou acordo de empresas”.

Pela definição do tipo penal, o cartel clássico é um acordo anticoncorrencial, uma prática concertada ou um arranjo realizado por competidores (empresas) para fixar preços, controlar a oferta, estabelecer restrições de produção ou cotas, compartilhar ou dividir mercados pela alocação de consumidores, fornecedores, territórios ou linhas de comércio.

No caso do “Programa Minha Casa, Minha Vida”, conforme explicado, os preços são pré-fixados por lei. Assim, seria impossível o prévio ajuste das empresas interessadas em executar as obras do projeto. Também seria impossível controlar a oferta, posto que esta decorre de ato do Poder Público (no caso o Estado que adere ao Programa, conforme acima explicado). Da mesma forma, a comprovada publicação do Edital de Chamamento Público nº 1/2012 (que foi o instrumento utilizado em todo o Brasil, no âmbito do programa) afasta a possibilidade de as empresas participantes estabelecerem restrições a outros interessados. Mesmo que não houvesse sido publicado aludido edital, não poder-se-ia suscitar suspeita, pois a seleção para o programa é feita pelos Agentes Financeiros, como explicado (e com excessivo rigor, como reconhece o TCU), tratando-se de verdadeira obra privada das construtoras habilitadas. Enfim, também não é possível dividir o mercado consumidor do programa, pois este também decorre de lei e é selecionado pelo Estado ou Município (aí, sim, existindo participação efetiva deste), em sua política de assistência social.

Ou seja, sequer é possível a configuração de um cartel, ainda que esta fosse a intenção das empresas que operam o programa.

Como se vê, se conhecidas as questões técnicas, legais e históricas que lastreiam o “Programa Minha Casa, Minha Vida”, acima explicadas, haveremos de concluir que os últimos fatos noticiados em nosso Acre decorrem de verdadeiro desconhecimento (ou má interpretação) de disposições contidas em leis específicas.

Como ressaltado no início deste texto, tais questões precisam ser conhecidas por todos os cidadãos, como medida de justiça em seu sentido mais amplo. Nunca haverá um mesmo sentimento de justiça para todos (o que é justo para um, pode não ser para outro). Por isso é que vivemos sob um Estado Democrático de Direito, onde é amplamente justo aquilo que a Lei assim dispõe. Em sentido contrário, quando o senso de justiça tem foro íntimo, há um grande risco de criarmos “justiceiros”, que ignoram a Lei e agem conforme acreditam seja correto e justo. Os justiceiros falam sem pensar, decidem sem refletir e atiram sem apontar. Terminam por denegrir sem provas, julgar sumariamente e atingir quem nada fez.

Se os que operam a Justiça não se baseiam na Lei, eles deixam de ser operadores do direito e passam à condição de meros justiceiros. Será que é disso que precisamos?